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政企為轉移責任增加大量非法定評價項目 一位安全監管執法人員眼中的安評現狀

作者:金 木  來源:中國應急管理報 
評論: 更新日期:2021年04月22日

筆者作為一名安全監管執法人員,一直對安評機構定位、相關制度建設、行業運行等問題進行關注。筆者通過調研發現,安評從業人員普遍深感責任重大、執業艱難。筆者認為,安評行業存在的問題主要表現在以下幾個方面,希望有關部門予以重視。

功能定位過高

當前,安全評價的功能定位已被過度理想化,原本作為安全生產技術支撐力量,現被作為安全生產的“防火墻”,甚至是第一道“防火墻”。過高的社會期盼,將生產安全事故的責任無限加壓到安全評價機構,這顯然是不合適的。

《安全評價通則》規定,安全評價報告的任務是:給出評價對象兩個結論:一是在評價時與國家有關安全生產法律法規、標準、規章、規范的符合性結論,二是事故發生的可能性和嚴重程度的預測性結論。在此基礎上,提出相應的安全對策措施和建議,并確認企業在采取這些對策措施后的安全狀態。

由此可見,我國安全評價報告主要盡的是符合性確認義務,反映的是特定時點(評價時)企業的安全生產狀況?!胺习踩a條件”“安全可控”是指企業安全生產的客觀規律可以通過人的努力來認識和把握,是企業安全生產工作能夠受控的一種狀態。也就是說,安全評價報告是根據企業現有的安全生產狀況以及隱患整改情況得出的結論?!鞍踩煽亍狈从车氖窃u價時企業的安全生產狀況,評價后是否仍然可控,取決于企業在安全生產方面的重視和持續投入。評價機構只負責對企業的安全生產條件是否符合相關規定作出結論并提出改進的建議,并無代替企業進行安全管理的義務。

責任風險大

一起生產安全事故的發生往往是多因一果,既有企業違章指揮、違章作業方面的原因,也有中介機構、安全監管部門等方面的原因和責任。安評報告是由第三方機構出具的,提交給相關政府部門,作為安全監管依據的重要技術性文件,一旦出了問題,企業的本質安全就會出問題,這雖然不是導致事故發生的直接原因,但作為事故間接原因同樣也不容忽視。安全生產源頭出現的問題都不會是小問題,安評機構和人員確實不可掉以輕心。

現行的針對安全評價機構和人員的法律法規明確提出,出租、掛靠資質和出具虛假報告將受到行政處罰和刑事追究。涉及出租、掛靠資質,作為安全評價機構完全可以進行自我控制,但虛假報告的判定,往往會存在很大爭議。應急管理部公布的《關于進一步強化過程監管提升安全評價技術服務質量的意見》(征求意見稿)中對重大疏漏和虛假報告情形進行認定,條件非常嚴格,評價機構和評價人員壓力很大。

社會評價不適當

安全評價是幫助企業查找安全隱患、提出整改建議、化解安全風險、提高本質安全水平、實現安全生產的崇高事業,但社會對安評機構存在著不適當的評價。社會普遍認為安評機構就是虛假報告的“元兇”,勾結事故企業的“幫兇”。造成這種狀況的原因是由于社會對安評報告和安評行業的理解有一些偏差。比如,一看到安評報告的結論中有“符合安全生產條件”“安全狀態可控”的字眼,就會與永遠不出事故畫等號,搞得安評機構有苦難言。好像只要出了事故,就是結論有問題,涉及虛假報告,列入追責范圍。而實際情況是,在現行監管環境下,在職業良知的約束下,沒有一家正規的、希望長期發展的安評機構和人員會故意出具虛假報告,幫助企業瞞天過海,且確實有些情形不是安評機構憑借一方之力能夠把握和控制的。

行為缺乏獨立性

安全評價服務是一項政策性、專業性極強的工作。一份報告多則幾千頁,少則幾百頁,歷時幾個月才能完成。報告編寫需要經過多輪專家評審、確認和各級部門的審查、審批。在此過程中,各方面均會提出修改意見。往往這些意見,評價機構基本都必須采納和遵循,導致評價報告的編制過程和結論缺乏獨立性。但是,一旦事故責任追責時,安評機構和人員會變成被追究責任的一方,之前提出修改意見的人不知所蹤。

標準規范引用無權威途徑

法律法規和標準規范是安全評價的重要依據,這些標準規范涉及部門多、內容廣、變化大。安評機構僅依靠自身力量進行收集運用,沒有權威的途徑,難免會出現部分標準、規范已經失效,但沒有途徑掌握的問題。另外,有些標準規范缺乏自上而下的權威解讀,導致各方對其理解不一致。一旦出現事故進行追責時,安評機構有口難辯,處于被動境地。

風險轉嫁于一身

安全評價過程中,相關實施意見將評價內容均規定得十分詳盡,大到產業政策、建設規劃、項目選址,小到從業人員條件、制度建設和運行等方方面面,要求做到面面俱到。比如,產業政策方面,項目立項已經由主管部門備案或登記,仍然要求安評機構對產業政策的符合性進行評價;建設規劃、項目選址已經由住建規劃部門審批,仍然要求安評機構對其進行符合性評價;消防驗收、設備檢測、技術來源論證均由有關部門或第三方機構出具了意見,仍需要安評機構對其進行符合性評價,且要求評價機構必須出具不帶有任何前置條件的符合性結論。這樣,勢必將這些部門和機構的責任風險全部轉嫁至安評機構的身上。

責任界定不清晰

安全生產條件是動態、變化的過程,但安全評價是靜態、實時的評價。讓一個靜態評價去承擔動態變化的責任,肯定是不科學的。企業是一個經濟主體,追求利潤最大化是其第一目標。為了適應市場變化、降低生產成本,企業會不斷地進行工藝、原料的調整和變化。但這類變化,企業一定不愿讓監管部門和安評機構知曉,甚至企業向安評機構和人員提供的技術資料就是不真實的。評價人員不可能對每個產品的生產工藝全部掌握。一旦事故發生,就會涉及虛假報告的情形。這個責任需要界定清楚,否則安評機構就會變成“背鍋俠”或“替罪羊”。

委托關系處于弱勢

《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》等法律法規規定了必須開展安全評價的幾種情形,但現在評價服務的委托方是企業,也就是說企業是買方,這在一定程度上造成安評機構在服務中處于弱勢,這種委托關系往往倒逼安評機構違心出具符合性結論,這也是社會認為機構和企業勾結的來源。

發展環境惡劣

隨著經濟社會的不斷發展,安全生產工作得到各級政府和全社會的高度關注,安評行業作為安全生產的重要技術支撐力量應該得到重視和培育。作為關系到生命財產安全的特殊行業,在監管的同時,需要有特殊的扶持辦法。

近期,有的地區應急管理局以隱患排查不力為由對安評機構進行通報批評,還約談其主要負責人,甚至存在任務型執法的情形。當前,除獲得資質的安評機構之外,還出現了大量安全技術服務機構。這些機構沒有資質條件限制,缺乏法律約束,僅須在市場監督管理部門注冊登記就可以進入安全技術服務市場。這些機構通過低價競爭等不正當手段沖擊和擠壓安評機構的發展空間。而目前的監管基本僅針對有資質的安評機構。由于執法人員的素質和能力水平的差異,安評機構一旦受到不客觀的執法處理,也只有被動承受,甚至會影響機構和個人的誠信記錄和資質使用,存在“劣幣驅逐良幣”的現象。(編者注:金木為化名)

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